提案

提案權（英語：），又稱人民提案權（Popular Initiative），或公民提案權（citizens' initiative），是一種公民請願權力，在得到多數人的連署後，就可強迫政府進行公民投票程序。提案權是直接民主的形式之一，對象是某個法規、憲法修正案（Constitutional amendment）、憲章修正案（charter amendment）或地方規章（Local ordinance），或是直接針對政府或國會，要求他們考慮人民的意見。

芬蘭禁止毛皮養殖的公民提案: 在赫爾辛基的一個簽名收集點。

分類

提案，可分成直接提案權與間接提案權兩者。直接提案權，是指當公民完成提案之後，馬上會進入公民投票程序。間接提案權，則是在公民完成提案之後，還需要立法機關對它進行審查，只有在立法機關不反對的前提下，之後才能交付公投。

各國實施狀況

在美國，只有由立法機關發起的公民投票，才能被稱為公民投票（referendum）；經由公民提案流程發起的投票，稱為提案（initiative）、投票議案（ballot measure）或公民議案（proposition）。

在紐西蘭，由公民提議的投票，稱為公民提案投票（citizen initiated referendum）。

三民主義理論

孫中山在三民主義中提出的創制，許多學者都認為它就是一種提案，但是在三民主義中，並沒有解釋創制權實際上應該怎麼運作。中華民國憲法中所說的創制，源自三民主義。但在制憲過程中，內涵經過改變與折衷，與孫逸仙所說的創制權不盡相同，與西方提案權較為接近。台灣政治學者，許多人皆認為創制與提案為同義詞。

孫逸仙所著的三民主義中提到：人民應有選舉、罷免、創、複決的權利。其中選舉與罷免是由人民來決定是否要任用與撤換一位政府公職人員，而創與複決是由人民來決定一項政策法令是否該成立及推行，還是該廢除或修訂。在這裡，「創」所指的是制度的提案、草擬、議定及頒布實施，即是由人民直接提出法律，類似於西方直接民主中的「提案」。孫逸仙所說的創制權，在字面意思上是「創造新的法律制度」，是由人民決定好法律，交給政府執行，這是一種管理法律的權力[1]。跟創制權成對出現的，是複決權。孫中山所說的複決權，並不是指公民投票，而是由人民決定修改或廢除某個法律，這也是一種管理法律的權力[2]。

創制、複決二權，理念來自於瑞士所採行的直接民主[3]，他的參考書籍為《全民政治》（Government by All the People:; or, The initiative, the referendum, and the recall as instruments of democracy）[4]。因此，推測他所說的創制，即是提案的漢譯，這個假說是合理的。這個設計主要來自孫中山認為西方代議民主制中，議會權力過大，控制行政機關，是一種國會獨裁或議會專制，主張將監察權與立法權由民選議會獨立出來，由專家行使，不由人民透過議會決定[5][6]。

在議會制中，民意機關擁有法律同意權，可以提出、通過、否決以及修改法律。但在三民主義中，並沒有提到立法同意的過程，因為在孫中山的設計中，法律訂定是屬於政府的能力之一，為五權，不是由民意機關來執行[7]。人民的選舉、罷免、創制、複決四種政權，只被用來節制政府，但是政府擁有完全的施政權力，為萬能政府[8]。在三民主義的設計中，一般性的法律制定，都交由政府專門人員來制定，不經過議會同意；在孫中山原始設計中，只有縣級的事務，人民可以直接行使創制、複決，但在中央層級，人民不能直接進行創制，但人民可以間接透過國民大會，制定不足的法律（創制），以及否決不想要的法律（複決）[9]。這被稱為民主集中制或民主集權制，與歐洲所說的提案不盡相同。因此，創制、複決兩權，並不是完全像西方的直接民主模式，先由公民提案，之後公民投票決定通過與否。在中央層級，它仍是一種間接民主形式。

由國民大會代表人民行使政權、權能區分等理論，李鴻禧等人認為這部份接近於民主集中制[10][11][12][13]。日本學者美濃部達吉與其學生宮澤俊義，反對孫中山提出的權能區分，認為政權與治權都應該屬於人民[14]，將政權與治權分開，削弱了民主制度。司徒一認為，李鴻禧誤讀了五權憲法，國民大會實則為實行代表制民主的機關，對代議制政府作出制衡，與民主集中制毫無關係；美濃部達吉與宮澤俊義沒有弄清楚權能區分的含義就加以攻擊，缺乏學術嚴謹性。[15]

中華民國法律

中華民國憲法中所稱的創制權，源自三民主義和五權憲法。在三民主義中，並沒有解釋創制權實際上應該怎麼運作，在中華民國法律中只有《國民大會創制複決兩權行使辦法》明確使用創制權，但由於《憲法》中有關國民大會章條文已停止適用，因此現行尚沒有以創制權而產生的憲法條文。但是它的內涵在制憲過程中，已經經過討論與折衷，與西方所謂的提案較為接近，與三民主義中的創制不盡相同。因此台灣政治學者，許多都認為創制權與提案權是同義詞。雖然中華民國憲法保障中華民國國民創制權，但中華民國國民並沒有實際行使該項權力的方式。2003年，立法院通過《公民投票法》，為創制權提供法源依據。第二條中，規定公民投票適用於：

  1. 法律之複決。
  2. 立法原則之創制。
  3. 重大政策之創制或複決。
  4. 憲法修正案之複決。【107年（2018年）條文修正後則改為限制“依憲法之複決案”（包含憲法修正案和領土變更案）的公民提出條件和機構，并僅只由立法院提出并由公民進行複決】

在如今中華民國是台灣的憲政制度下，其中創制，相當於西方民主國家的公民提案，但是複決並不完全等同於公民投票，如中華民國憲法在2005年的憲法增修條文修改凍結國民大會職能前就由國民大會行使憲法複決權。但目前沒有成功行使過公民創制權的案例。

参考文献
  1. 孫文《國父全書》〈民權主義第六講〉:「人民要有什麼權，才可以管理法律呢？如果大家看到了一種法律，以為是很有利於人民的，便要有一種權，自己決定出來，交到政府去執行。關於這種權，叫做創制權，這就是第三個民權。」
  2. 孫文《國父全書》〈民權主義第六講〉:「若是大家看到了從前的舊法律，以為是很不利於人民的，便要有一種權，自己去修改，修改好了之後，便要政府執行修改的新法律，廢止從前的舊法律。關於這種權，叫做複決權，這就是第四個民權。」
  3. 孫文《國父全書》〈民權主義第六講〉:「在歐洲有一個瑞士國，已經有了這幾部分的方法，已經試驗了這幾部分的方法。這是徹底的方法，是直接的民權，不過不大完全罷了。」
  4. 孫文《國父全書》〈民權主義第六講〉:「至於民權之實情與民權之行使，當待選舉法、罷免法、創制法和複決法規定之後，乃能悉其真相與底蘊。在講演此民權主義之中，固不能盡述也。閱者欲知此中詳細情形，可參考廖仲愷君所譯之《全民政治》。」
  5. 孫文《國父全書》〈五權憲法〉：「乃二百年前有法國學者孟德斯鳩，他著了一部書叫做《法意》，有人亦叫做《萬法精義》，發明了三權獨立底學說，主張立法、司法、行政三權分立。但英國後來因政黨發達，已漸漸變化。現在英國並不是行三權政治，實在是一權政治。英國現在底政治制度是國會獨裁，行議會政治；就是政黨政治，以黨治國。」
  6. 孫文《國父全書》〈三民主義與中國民族之前途〉：「現在立憲各國，沒有不是立法機關兼有監督的權限；那權限雖然有強有弱，總是不能獨立，因此生出無數弊病。比方美國糾察權歸議院掌握，往往擅用此權，挾制行政機關，使他不得不頫首聽命，因此常常成為議院專制，除非有雄才大略的總統，如林肯、麥堅尼、羅斯福等才能達到行政獨立之目的。」
  7. 桂宏誠《中華民國立憲理論與1947年的憲政選擇》：「眾所皆知，孫中山將權能區分理論正面表述為『人民有權，政府有能』，但若從負面來表述，未嘗不也意味『人民應該有權，但人民不一定有能』。……因此孫中山主張區分政權與治權，即意味了人民主權機關與立法機關應有所區分。」「國民大會為孫中山規畫中的政權機關，實亦即為象徵主權在民的機關，而立法則被歸為政府治能，故成為以院為名稱的治權機關。其次，國民大會的組成分子稱代表，已不若國會議員稱議員，此一改變，也當與國民大會不具有議政功能有關。同樣的，立法院的組成份子稱委員，則與孫中山設計中的立法院為專家立法，且屬政府權能的治權有關。且稱委員，也意味了並非由國民直接選舉產生，而是受國民大會委託，專責立法的人員，故不是象徵主權在民的機關。」，2008年，秀威資訊，ISBN：9789862210659。
  8. 孫文《國父全書》〈民權主義第六講〉:「人民管理政府的動靜，要有四個權，就是要有四個節制，要分成四方面來管理政府。政府有了這樣的能力，有了這些做工的門徑，才可以發出無限的威力，才是萬能政府。」
  9. 孫中山《國父全書》〈國民政府建國大綱〉：「國民政府對於中央政府官員有選舉權、罷免權；於中央法律有創制權、複決權。」
  10. 李鴻禧. . 自由時報. 2003-09-23 [2014年1月15日]. （原始内容存档于2014年2月2日） （中文（台灣）‎）.
  11. 林濁水. . 想想論壇. 2013-08-23 [2014年1月15日]. （原始内容存档于2013年9月10日） （中文（台灣）‎）.
  12. 許志雄〈九０年代我國憲政改革的問題〉：「依照孫中山的五權憲法及權能區分理論，五院分工合作，同時服膺國民大會的統制。基本上各種權力之間無制衡關係存在，顯然與權力分立原理迥不相侔。換言之，五權憲法強調由人民透過國民大會控制五權的運作，應屬權力集中制（民主集中制）的產物。這種理論對於權力抱持信任態度，並且過度美化統治者與被統治者的同一性，而忽略權力集中可能造成的弊端，一旦付諸實現，往往淪為獨裁專制的溫床。」，發表於台灣教授協會、台灣長老教會主辦「海內外台灣人國是會議」，1999年11月12日。
  13. 薛元化〈行憲紀念日與憲政〉：「基本上，中華民國在一九四七年行憲之初，除了面臨動員戡亂體制之外，憲法體制內部的結構即出現嚴重的問題，特別是將原本五五憲草集權於總統及國民大會（類似最高蘇維埃）的民主集中制加以改造，使其成為較合乎民主憲政常規的憲法制度，但是在國民黨強勢主政下，憲法許多原始的設計無法實現，甚至連在政治制度的設計都出現明顯的違憲狀態。如在一九七八年以前，地方法院及高等法院隸屬於行政院之下，即是明顯違背民主憲政的常軌。」，2001年12月24日，見台灣之窗專欄 的存檔，存档日期2011-07-18.
  14. 宮澤俊義《中華民國憲法草案評析》：「現在歐美各民主國家，人民不但擁有孫文所稱的政權，同時有治權；政權與治權並不是兩種不同的東西，他所稱的治權是人民的權力的本質，政權則是人民行使權力的方法。」
  15. 司徒一. 民國憲法要義與憲政制度展望. 黄花岗杂志. 2014-04-10

外部連結
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