五權憲法

孫中山在五權憲法演講中所繪五權憲法架構圖

民国十年（1921年）三月二十日，孙中山演讲《五权宪法》，说：“五权宪法是兄弟[註 1]所创造，古今中外各国从来没有的。”他認為，傳統西方憲法在政府機關採取的三權分立（行政權、立法權、司法權）制度中，行政機關擁有考試權將可能濫用私人[註 2]，立法機關擁有監察權則將有國會專制的流弊。孫中山認為，西方代議民主中的國會相對於行政機關權力太大，常常形成國會獨裁或議會專制[2][3]；因此認為應該將此兩者分離，另設考試院和監察院，此乃五權分立之由來。他说，这是“破天荒的政体”。

“五權憲法”理論基礎是孫中山的「權能區分」學說，「權能區分」即是「人民有權，政府有能」（此處政府指的是包含立法、行政、司法等部門的廣義政府[4]）。孫中山認為，西方民權發達的國家，人民擔心政府不能為人民所管理，對政府多有防範，致使政府無能[5]。因此，提出採取西方各國行政、立法、司法三權憲法的長處，並融入中國古代考試權和監察權獨立的優點，而創立以五權分立概念為核心理念的五權憲法。其目的是为了讓人民在選舉權之外還有罷免權、創制權、複決權來制約政府，避免行政權兼考試權會造成私自用人（美國總統安德鲁·杰克逊當選總統後撤換聯邦政府官員，代之以自己的支持者與友人，被稱為「分贓制度」），以及立法權兼監察權會造成國會專制的問題。在此基礎上，人民使政府有能，彻底根除“政府无能”的流弊，五權分工合作，為人民謀福利[6]。考試權獨立的理論來自中國古代科舉制度及美國的文官委員會。監察權獨立的理論來自中國古代御史制度與美國哥倫比亞大學教授詹姆斯·希斯羅（James Hervey Hyslop）主張的四權分立（行政權、立法權、司法權及彈劾權獨立）。

政權歸於人民，在“五權憲法”理論中，人民擁有選舉權、罷免權來選出國民大會代表，國民大會代表人民行使政權，可以選舉並罷免總統，對司法、考試、監察三院院長行使同意權，另有修憲權。國民大會能行使創制權、複決權來代表人民管理中央政府法律，各地人民則能行使創制權、複決權來直接管理地方政府法律，但在孫中山的理論中沒有詳細說明要怎麼行使。國民大會不能直接制定法律，因為立法權屬於治權，是由政府來執行，是一種間接民主。李鴻禧認為，五權憲法是由類似於民主集中制的國民大會與民主主義憲法之權力分立制度兩種不同觀點「強併硬湊」成的[7][8]。丁毅（《黃花崗》雜誌副主編，筆名司徒一）認為，李鴻禧誤讀了五權憲法；國民大會實則為實行代表制民主的機關，對代議制政府作出制衡，與民主集中制毫無關係[9]。

政府行使治權，治权乃指行政權、立法權、司法權、考試權、監察權，各自獨立運作並互相合作與制衡，是為「五權共治」。但是在中央層級，政權通過國民大會間接行使，人民不能直接行使，所以權能區分的制度細節上需要在給政府以治權的同時避免治權的力量事實上超越政權，孫中山只提出了國民大會制度的大意，並沒有設計細節。日本學者美濃部達吉與其學生宮澤俊義，反對孫中山提出的權能區分，認為政權與治權都應該屬於人民[10]，將政權與治權分開會削弱民主制度。丁毅認為，美濃部達吉與宮澤俊義沒有弄清楚權能區分的含義就加以攻擊，缺乏學術嚴謹性[9]。

五权宪法的成文草案即《五五宪草》

五权宪法的第一份成文宪草即《五五宪草》，由国民党组织的宪草委员会制定于1936年5月5日。

中華民國憲法實質上脱胎於1946年1月的《政協憲草》而并非《五五宪草》，即“五權之名，三權之實”。政協憲草上，由于中国共产党對“五權憲法”持反對態度，故大幅度修改了《五五憲草》，形成了《政協憲草》。而制憲國民大會制定的憲法98%來自政協憲草[11]。

五權分立理論形式上為《中華民國憲法》所採用，在國民大會之下設立一府五院，「一府」是指總統、副總統以及總統之幕僚單位（總統府及國安會），「五院」是指行政院、立法院、司法院、考試院及監察院。《中華民國憲法》在民國36年（1947年）頒布後，一府五院成為中華民國政府的最高層級機關，並持續迄今。 中華民國憲法规定總統為國家元首，可提名及任命中央政府的人事包括行政院院長、統帥三軍、發布緊急命令及負責國防、外交與國家安全等行政權，總統也負責五院之間的協商及協調，而總統府為總統之辦公及幕僚機關。

行政院為最高行政機關、對立法院負責。行政院的副院長及下屬的各部會首長之提名需要立法院投票，由總席次超過二分之一的多數可決為同意，總統才能正式任命。總統發佈政令必須經由行政院院長及相關部會首長副署。

立法院近似西方國會，行使立法權與預算審核權、憲法起草權、任命同意權。

司法院則仍行使司法權，內設大法官會議，專司解釋憲法。司法院下另有最高法院，為三級三審的終審司法機關；以及公務員懲戒委員會，監察院通過彈劾之公務員的懲處，由此委員會主管。司法院也負責管理各級法院。

另外，把政府公務員考試與人事考核權由行政權分出，另設考試院，主管全國公職考試命題典試等業務。

另外將西方國會的調查權分出，由新設的監察院行使，並賦予監察院中國古代的彈劾權，以及現代國會的審計權。監察委員類似古代的御史，由各省與各直轄市議會間接選舉產生，由監察權監督行政權。

• 國民大會——任免權、通否權（通過權、否决權）、監督權、創制權、複決權。2005年6月7日被凍結後，上述執掌改由立法院和公民投票行使。
• 總統、行政院—行政權
• 立法院——立法權、審核權、憲法起草權、任命同意權
• 司法院——審判權、懲戒權、憲法解釋權、司法行政權
• 考試院——考核權、徹裁權、培訓權
• 監察院——調查權、彈劾權、糾正糾舉權、審計權

中国共产党自中华民国大陆时期起即反对五权分立制度。1925年，中共中央机关刊《向导》认为，分散立法院权力是“为独裁作准备”。中华人民共和国成立后，设立全国人民代表大会为最高国家权力机关，并由全国人民代表大会常务委员会行使常设立法权、国务院行使行政权、最高人民法院和最高人民检察院行使司法权。但由于中华人民共和国实行「议行合一」，全国人大与其他机关之间只存在权力上的「分工」，而不存在权力上的「制衡」。

中華民國臺灣地區目前適用的是已歷經七次增修的中華民國憲法，立法院全面民選，總統由公民直選產生，國民大會被凍結，將國民大會的權力改由公民投票及立法院行使。而總統實質掌握所有行政權，行政院院長近似總統之幕僚長，且行政院正副院長及其各部會首長代表總統向立法院負責，早已與原始的五權設計相去甚遠。

民主進步黨基本反對五權憲法制度，認為其是在中國大陸所制訂，不適合臺灣政情之現狀，傾向全面修憲或制訂新憲（請參見臺獨黨綱），具體落實美式的三權分立總統制，廢除考試院和監察院。在2005年，當時的民進黨為執政黨及國民大會多數黨，在任務型國民大會主動與第二多數黨中國國民黨合作修憲，使中華民國憲法更能對應實際上中華民國對台灣地區的統治現況，但是這次修憲並未將考試院及監察院廢除。直到2020年，廢除考試院及監察院的議題再次提出。

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