葉爾辛效應
葉爾辛效應,又譯葉爾欽效應,即謂國家元首與地方首長之民意基礎過於相近,使地方首長與國家元首的政治實力可能並駕齊驅,甚至凌駕後者之上,危及中央政府與地方政府權力制衡,或地方政府凌駕中央政府權威,導致中央政府失去統治權威,危及政權的認受性。
源由
戈巴契夫在1985年就任蘇聯共產黨中央委員會總書記上台執政後,推動政治改革,將部分中央權力下放給予蘇聯加盟共和國。而最大的加盟國俄羅斯蘇維埃聯邦社會主義共和國佔蘇聯人口的三分之二與七成的土地。1991年6月12日,尚為蘇聯加盟國的俄羅斯進行了首次俄羅斯總統全民直選,已退出苏联共产党的葉爾辛(又譯葉爾欽或叶利钦)以無黨籍身分獲得57%的得票率當選首任俄羅斯總統。而蘇聯總統戈巴契夫屬意的蘇聯共產黨籍雷日科夫僅獲得16%選票。而戈巴契夫一年前才剛由人民代表大會選出首任蘇聯總統,非人民直選,正當性及民意基礎較民選的俄羅斯總統葉爾辛不足。八一九事件之後,平息政變的當時蘇聯最有權勢的地方首長、俄罗斯总统葉爾辛宣布苏联共产党为非法组织,限制其在俄罗斯境内的活动。戈巴契夫被迫辞去苏共总书记的职务,并“建议”苏联共产党中央委员会自行解散,让下属各党组织自寻出路。四個月後,已無實際權力的戈巴契夫被迫辞去蘇聯總統,蘇聯解體。
中華民國
省長民選
最明顯之應用的例子為1990年代由中華民國國民大會間接選出的中華民國總統與民選臺灣省省長,由於中華民國自由地區與臺灣省土地面積與人口高度重疊,有行政區劃與職權過度重疊的問題,1994年中華民國省市長暨省市議員選舉,中國國民黨當選人宋楚瑜獲得412萬票(56%),且時任總統李登輝尚由國民大會於1990年中華民國總統選舉間接選出,民意基礎欠缺。而在1996年中華民國總統選舉後,李登輝獲得581萬票(54%)。[1]李登輝成為中華民國首位民選總統後,其總統權力取得更大的認受性,引致權力重疊,為打擊省長宋楚瑜的權力,李登輝及國民黨之後聯同民主進步黨修改中華民國憲法,將臺灣省政府改為非地方自治的派出機關(「臺灣省政府功能業務與組織調整」)制造條件。
五都改制
2010年中華民國縣市改制直轄市固然未有當初省長直選的衝擊來的大,然而更重要的一點,民選後的中華民國總統,李登輝、陳水扁、馬英九皆有直轄市市長(臺北市市長)經歷,在五都成型之後,將有以下影響:
- 台灣有實力競爭國家元首的政治人物變多。
- 原有的縣市長實力難以和中央政府抗衡,能夠和中央政府抗衡的不外乎民選的省長以及當時的臺北市市長、高雄市市長,然而在精省之後也僅剩直轄市市長,因直轄市市長人數的增加,中央政府對地方政府的掌握力量必相對減少,民選的直轄市市長因有民意基礎,能夠抗衡中央政府。當地方政府和中央政府同屬相同的執政黨時,中央政府推行的政令阻力相對較低,如馬英九在2008年中華民國總統選舉當選上任至2014年中華民國地方公職人員選舉前,中國國民黨在大部分縣市擁有執政權,因而得以容易推行政令;蔡英文在2016年中華民國總統選舉當選上任至2018年中華民國地方公職人員選舉前,民主進步黨在大部分縣市擁有執政權,因而得以容易推行政令。
香港
1997年香港回歸時,香港民政事務由獨立之市政局、區域市政局負責管理,對香港政府的權力形成制衡,加上市政局、區域市政局議員大部分是民選產生,與由選舉委員會成員選出的行政長官相比有更大的民意代表性,因此董建華在1999年決定解散市政局及區域市政局,由政府機構康樂及文化事務署和食物環境衛生署取代,至此政府完全掌握民政事務。
英國
英國首相與倫敦市長,首相本身為國會下議院議員,自小選區所選出,首相身兼執政黨黨魁,黨魁由合資格黨員不定期選出,故其民意基礎較小,但在約五年一度的大選時,選民投票給首相所屬政黨相當于投票給首相,而首相在獲得下議院多數支持後再由女王陛下任命。而大倫敦地區則有約750萬人口,2000年方有市長直選。[6]但不同的是,議會制的國家選民雖然在投票上投給所在選區的政黨候選人,實際上投給政黨相當於投票給首相候選人,只要是全國大選,由得票率最高及議席最多的政黨組閣會有認受性。首相代表全英國和英國海外領土,倫敦市長只代表大倫敦,此外,大倫敦的各自治地方議會亦擁有不少權力。
美國
美國總統與加利福尼亞州州長,總統由普選票選出的選舉人團選出,州長則是全民普選直選產生。加利福尼亞州是美國最大的州份,民選的州長同擁有州的行政權,可以與總統抗衡。較大州份如加利福尼亞州、德克薩斯州、佛羅里達州和紐約州等主要的州份,州長的行政權力可與總統匹敵,形成與總統的分庭抗禮。但憲法保障總統擁有行政權。
化解之道
,然而在中央政府勢力消退的狀況之下,地方政府必然擁權自重(例如唐代的藩鎮節度使就是擁兵權自重,以致藩鎮割據),為了解決地方政府強大的局面除了建立聯邦制的國家,再者就是強化中央政府權限。
中華民國
臺灣省原設「臺灣省政府主席」,由中央政府派任。1994年改為民選之後,稱為「臺灣省省長」,省長無庸置疑有民意基礎。
所以時任中華民國總統李登輝在1996年總統民選後為了削弱時任臺灣省省長宋楚瑜的力量,就藉由國家發展會議的決議來修改中華民國憲法規範,進而執行精省,將大多數臺灣省政府之權力收歸中央政府。故現在中央政府派任省政府主席不具民意基礎,形同虛設。2018年6月23日,中華民國國家發展委員會主任委員陳美伶宣布,自該年7月1日起台灣省政府之業務與員額開始移交於中央政府部會,至遲於該年底完成[7]。行政院發言人徐國勇說明,因省級機關為中華民國憲法規定,保留省主席職稱但不再任命,省府房舍移撥國發會、由國發會負責維護[8][9]。該年7月2日起,臺灣省政府網站不再更新[10];2019年5月以後網站撤除。
除此以外,中華民國政府陸續容許省內縣市脫離臺灣省,根據《地方制度法》升格為直轄市,歷經1967、1979與2010年中華民國縣市改制直轄市後,全省面積佔政府實際管轄區域全境的72.75%,而人口則佔39.85%[11]。
根據2007年5月23日修正公佈之《地方制度法》第四條規定,人口超過二百萬之縣,在尚未升格為直轄市之前或政治、經濟、文化及都會區域發展條件未符合改制直轄市時,經行政院核定,準用相當於直轄市的編制與財稅等規定,俗稱「準直轄市」,但實際上仍為「縣」的地位。該法規生效時,只有臺北縣一縣準用,後來桃園縣亦準用,至今皆已升格為直轄市[註 1]。
註釋
- 2011年1月1日,桃園縣政府获準适用部分直轄市之規定(轄內人口於2010年6月已達200萬人)。
參考文獻
- 我國地方制度的改革工程
- 700萬人口北北基大合併 「葉爾辛效應」恐凌駕中央
- 北北基合併學者:恐區域發展失衡
- 樂見雙北合併 李鴻源:須防葉爾辛效應 的存檔,存档日期2012-12-27.
- 朱立倫:北北基合併不會有葉利欽效應
- 行政區劃之法制與政策概述 的存檔,存档日期2010-03-04.附註4
- 台灣省政府7/1走入歷史 國發會活化中興新村,2018.6.23 中央社
- . [2018-06-28]. (原始内容存档于2019-04-11).
- . [2018-09-11]. (原始内容存档于2019-04-03).
- 臺灣省政府全球資訊網停止更新公告
- 中華民國內政部統計月報 2011.4 的存檔,存档日期2014-10-26.中華民國內政部統計處