政治协商会议宪法草案

中共代表周恩来与政府代表张群在重庆合影

中华民国以主权在民为立国精神[1]，制定一部主权在民的宪法始终是行宪前历届政府之主要目标之一[2]。1936年，国民政府立法院组织宪草起草委员会，起草了训政时期的第一部宪草即五五宪草[3]。该宪草基本采用了孙中山五权宪法之架构，为五权宪法之体现。五五宪草之体例成为此后诸部宪草及最终宪法之原型，但其具体之结构形式并未在随后的宪草修改中得以保持。

1938年秋，抗战期间国民政府为集思广益，团结力量，在武汉成立政治协商机关国民参政会，参政会依照左舜生，张君劢等人意见，成立包括国民党、共产党、民主党派人士在内的宪政期成会以修改五五宪草。其修正后宪草名为期成宪草。期成宪草的主要变动是增加国民大会议政会，作为国民大会闭会期间的政权机关，宪草逐渐偏向三权分立模式[4]。

1943年，因国民党五届十一中全会决定战争胜利后立即召开制宪国民大会，故国防最高委员会决定成立容纳国共两党[5]和民主党派的宪政实施协进会再度修改五五宪草。因参加者多为国民党中央委员及国民党籍参政员等，故对五五宪草修改较小[6]。

有观点认为[7]，1943年修草的结果跟1940年的期成宪草是互相冲突的的，1943年修草基本肯定了五五宪草之结构，等于否定了期成宪草之设置国民大会议政会之建议。

国共两党在1946年1月政治协商会议上达成政协宪草决议案

1943年之前，中共的态度一贯是要求国民党结束训政，实施宪政[8]。但1943年国民党五届十一中全会提出抗战胜利即制宪后，中共又表示反对，并要求制宪之前首先要组织联合政府[9]。对于此事国民党作出让步，同意就该联合政府问题展开党派会议作进一步商谈。此时中共又提出国民政府承认中共解放区是双方组建联合政府的前提。由于中共的这种不断变化使得抗战期间之国共谈判陷入停顿[10]。

抗战之后，国共两党领袖召开重庆谈判，双方除一致同意政治民主化，军队国家化之外，还同意召开政治协商会议一揽子解决宪法草案，国大代表，军队整编，解放区合法等问题。

1946年1月政协会议在重庆召开。会议有国民党代表8人，共产党代表7人，另有民主党派代表若干。会议除了商议军队整编，国大代表，改组政府，施政纲领等问题外，集中探讨了五五宪草的诸多问题。中共对五五宪草提出了诸多修改意见，大部分修改意见经由会议商议后通过。会议通过了政协宪草决议案，并同意成立宪草审议委员会，在决议案之基础上进一步落实以形成正式宪草。

（八），地方制度

该决议案并非正式宪草，而是宪草的基本原则。随后的政协宪草主要是根据中共力主通过的这些原则修改的[11]，通常称前者为政协宪草决议案或政协宪草十二条，称后者为政协宪草。

政协宪草示意图，政协宪草决议较大幅度更改了五五宪草，远离了孙中山五权宪法理论，因而触犯了国民党党章，后来遭到一些国民党中委反对，成为政协会议之后国共关系全面恶化的开始。

1946年2月，国民政府正式任命国民党，共产党，民盟，青年党代表共35人组成宪草审议委员会。根据周恩来的意见，张君劢负责执笔起草新宪草。据张的助手蒋匀田回忆，张君劢在起草宪草时多次私下与中共单独接触，听取中共意见[13]，达成一致后再提交审议会。梁漱溟回忆说：“张君劢这种设计，在野各方面莫不欣然色喜，一致赞成；尤其是周恩来简直是佩服之至，如获至宝”[14]。

因期间国民党六届二中全会上，有诸多国民党中委对政协宪草不满，提议修改宪草，并将其写入中央全会决议。此事引起了中共的强烈反应，并引发国共关系的严重恶化，成为导致国共关系破裂的重大事件[15]。

3月15日，周恩来对国民党提出的几点建议作出让步，同意国民党提出的有形国大，省自治等要求。而國民黨方面於3月16日決議通過對於「政治協商會議報告之决議」，對於政協草案提出異議。

但毛泽东在3月18日电令周恩来撤销让步，重新坚持原政协决议。因国共两党之间无法达成妥协，宪草审议也纠缠不休。四月期间，国共两党的主要争议主要在于两点：

一、行政院：国民党坚持宪草中规定行政院长在征求立法院复议前须征求总统核可，中共则认为此规定与责任内阁制精神不符持保留意见，但并未坚持反对。

二、中央与地方关系：国民党坚持地方自治但地方不得制订省宪，且中央须规定地方制订自治法的基本原则，以避免各自为政。中共为其解放区独立起见，坚持要求地方制订法规不需要中央事先设置原则。另外，中共坚持地方法官民选。

这两个问题消耗时间长，争议大，使得宪草审议久拖不决。期间中共代表秦邦宪因地方制度问题与青年党陈启天发生口角，秦邦宪脏话伤人，陈启天率领青年党退席抗议，并坚持要求秦邦宪道歉，致使宪草审议休会一星期。后董必武代秦道歉，但青年党不接受，只得由毛泽东将秦邦宪调回延安，另换李维汉取代。秦邦宪在回延途中飞机撞山，与叶挺等人同机遇难。

随后，审议委员会经过多次会议，最终在4月下旬完成初稿。此时因中共代表坚持保留意见，故宪草审议陷入停顿。自此直到11月制宪国民大会开会，并未再有新的审议。

11月28日，立法院将4月底的初稿提交制宪国民大会，作为制宪蓝本。政协宪草是张君劢依据政协决议案起草而成，它在中央政制的设计上匠心独具，“以五权之名，行三权之实”，打破了“五五宪草”的制度架构，经过修改后，成为中华民国宪法的底本[16]。

1946年4月，因长春接收问题国共发生军事冲突，随后双方冲突愈演愈烈，从关外蔓延到关内，直到10月内战接近全面爆发。此时国共组建联合政府的谈判也因国民政府委员名额问题陷入僵局。中共为行使否决权坚持要求在国民政府改组后占据三分之一即14/40名额，但国民党只同意给中共13个名额。在国共问题迟迟未能解决的情况下，国民政府为履行1946年元旦时作出的本年内制宪的承诺，决定在11月12日孙中山诞辰纪念日举行制宪国民大会。此举立即遭到中共坚决反对，并再度酿成国共政治摩擦；同时此举也使当时的第三方面的代表即民盟发生严重分裂，民盟内部三党三派中，除中国青年党、中国民主社会党外，其余各派均反对此次制宪国民大会的强行召开。

11月15日，制宪国民大会延期三天后终于在中共及民盟（除中国青年党、中国民主社会党外）缺席的情况下召开，中国民主社会党一个星期之后才到会。大会讨论的宪草仍然是1946年4月的政协宪草。

1946年11月28日上午,蒋中正将政协宪草提交制宪国民大会轮值主席胡适

中华民国宪法示意图，中华民国宪法基本源自政协宪草[20]

11月28日國民政府主席蔣中正向大會提出基于政协宪草蓝本的《中華民國憲法草案》[21]，由大會主席團主席胡適接受。

在一读会第一个星期内，与会的代表大多为信奉五权宪法的国民党代表，故他们在讨论宪草仅一个星期就将其修改回五五宪草的式样。中国民主社会党蒋匀田发现政协宪草已被完全修改，为维护原宪草，宣称民社党将离席抗议。在这种情况下，国民党总裁兼国大主席团成员蒋中正劝说与会的国民党代表忍让为国，尊重民主党派的意见，将宪草恢复原样[22]。而此时国民党副总裁孙科以孙中山嗣子的身份劝说国民党代表不必拘泥于国父遗教，从而为化解争端起了决定性作用[23]。在这种情况下，国大召集紧急会议，代表重新审议宪草，一周后将其基本恢复至政协宪草原样[24]，并初步形成了宪法草案雏形。

值得注意的是，张君劢的内阁制设计基本上延续了政治协商会议的决议案，并得到了蒋中正的认同。蒋中正明确表示希望该宪法为内阁制，他说“因为共产党现在唯一的希望，就是希望我们在宪法中扩大总统和行政部门的权限，然后他好在国际上宣传我们的宪法是法西斯的宪法，借此来打击政府。各位同志切不可中他们的诡计！”[25]。事实上，宪法草案基本抛弃了五五宪草的框架，几乎全部保留了政协宪草，并因远离孙文五权宪法理论而触犯了国民党党纲[26]并在国民党内部发生了诸多波折[27]。同年12月25日大會三讀通過基于政协宪草蓝本的中華民國憲法，制憲工作完成，並由大會主席吳敬恆親手將完成的憲法交由蔣介石，象徵中華民國將正式邁入憲政時期。制宪大会同时制定了配套的宪法施行法《宪法实施之准备程序》以完成行宪前过渡步骤。

制憲工作完成後，制憲國民大會結束運作解散。

1948年开始的立法委员人民直选，即来自政协宪草制定时，中共的建议。

根据张君劢的助手蒋匀田的评价，最终的中华民国宪法98%来自政协宪草[28]。绝大部分内容未加更改，仅有少数并不关键的内容被添加，例如考试院关于所掌事项，得向立法院提出法律案。

面对众多国民党人对这部大量融入中共建议的中华民国宪法不满情绪，蒋中正安慰与会的国民党籍代表，“各位要知道：任何宪法都有修改的规定的，这次宪法草案通过之后，如果将来发现有不妥的地方，我们在下届国民大会，仍旧可以提出修改，使之符合我们的理想。我 们现在所要采取的步骤，是如何在这恶劣的环境下，打破共产党中伤本党的阴谋。现在共产党的阴谋最成功的一点便是向国际上宣传，说本党一党专政，实行独裁， 说这次国民大会是一党的会议，必将制定法西斯的宪法。”[29]

有学者认为[30]，受美、德宪政思想影响的"民国宪法之父"张君劢在制定1946年宪法的过程中起到关键作用，而1946年宪法文本在人权观、分权与制衡、联邦主义三个方面与美国宪法文本趋同。是一部五权之名，三权之实的东西合璧式宪法。

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