軍隊國家化

在當代，軍隊應當受國家還是政黨控制是少數國家獨有的問題。當代各國的軍隊絕大多數至少在名義上是屬於國家而非黨派的，因此在多數國家對於軍隊控制權的爭論主要集中在國防政策（包括軍隊）是否應由文人政府控制，與文人政府控制國防相對立的則是由職業軍人控制國防，包括由職業軍人總體控制政府的軍政府。

军队国家化的实质是军队不得成为党派或私人干涉和影响国内政治的工具，即不得公器私用以武力保卫政黨或政权，軍隊不受政黨指揮；军人的职责仅为保卫国家，服务全体国民。

軍隊是一個特殊團體，軍人亦是一項身分特殊的職業，他們的言論、行事都受到嚴密的規範。平時，軍人可以用參與投票秘密的方式表達政治立場，但軍隊將堅守政治中立為原則，盡可能地避免干預政局[2]；戰時，軍隊需聽命國家最高領導人指揮，捍衛國家領土與民眾安全。因為，軍隊的一切作為乃是維護國家利益為優先，捍衛國家領土完整與全國民眾安全。所以，軍隊更不應該淪為某特定人士或政黨派系所擁有，形成掌控政治局勢變化的工具。

如何衡量军队的国家化程度，即军队国家化的外延，争议较大。例如有观点认为执政党越过国家机关直接领导军队也应属于军队国家化行为，还有观点认为军队国家化就是指军队超出個人、地域及黨派關係以外[3]，效忠國家、愛護人民[4]，更有观点认为所有军人应脱离党籍[5]。中国共产党在现今往往将军队国家化理解为“军队非党化”，并将两者同等批判[6]。但军队国家化的内涵则普遍指的是用于国防的且由全民供养的军队不得为内战和政争的工具，即不得利用枪杆子捍卫政权，以适应“公器公用”的原则[7]。周恩来在1946年1月16日曾代表中共公布军队国家化的具体标准[8]：

1. 军队不属于个人。即军队不得为个人私有，成为私家军队。
2. 军队不属于派系。即军队不得成为派系政争的筹码。
3. 军队不属于地方。即军队不属于地方军阀，成为地方割据的资本。
4. 军队不属于政党。即军队不得为党军，任何政党不得在军队中有公开或秘密之活动[9]。
5. 军队属于国家。即军队应由代表国家的民主政权的机构来统帅。

由于规定政党退出军队，军人不得干政，从而防止了暴力引起的非法（即非經选举罢免等正規程序）政权更迭。因此军队国家化通常作为衡量民主国家的重要指标，并在根本上维护民主制度的和平与稳定。较为激进的观点认为军队国家化应当为国家走向民主政治的前提，而也有观点认为军队国家化是国家民主化的自然结果。

军队国家化究竟属于政治观点范畴还是属于事实确认范畴同样有争议。中共及偏左的人士认为军队国家化属于政治观点范畴，并将其视为西化分化中国的阴谋加以抵制和批驳[10]，而持军队国家化为一既成事实的人则认为军队国家化即是将本由国家出资供养的军队纳入国家管理的轨道，而国家的宪法对军队的任何规定都可以视为这种精神的体现和对军队属于国家之事实的法律确认，即任何涉及军队的宪法都只能是军队国家化的宪法。所以军队国家化并非政治观点，因此也并无反驳的意义[11]。

1945年国民政府与中共通过重庆谈判达成的双十协定明确规定了军队国家化

中国最早的军队国家化努力始于清朝末年。在清朝中期的内戰暴露傳統八旗、綠營軍事力量的薄弱後，清朝的軍事開始依仗由個別官員個人負責的類似私人軍隊的湘勇和淮勇等鄉勇。甲午战争惨败后，清朝编练新军，全国统一番号，并仿效西方国家军队模式建立军队等级制度。

1912年，中华民国成立，北洋军奉袁世凯令镇压革命党人。在北洋军阀的胁迫下，中华民国临时政府将临时大总统职务移交袁世凯，由此开始了北洋政府时期。在这个时期，军人禁止入党，军队内部禁止党派活动。但是在此期间，實際上全國的軍隊大多由軍閥個人控制及負責，各地军阀混战时断时续，出现了各地军阀相继攻入北京，控制北京政权的军人干政场面。军队国家化的努力最终以北洋军阀出现，各地军阀拥兵自重而告终。

与此相呼应的是广东的孙中山受苏联影响，建立中国国民党指挥下的党军即国民革命军。1926年，国民革命军北伐，并于1928年统一全国，结束了全国混战的局面，但也开创了军队党化的先例。1927年，中国共产党也创建了自己的军队。相对于国民党而言，共产党通过三湾改编，把党支部建立在连上，从而更加严密地控制军队。国共两党的军队在1927年至1936年开始了长达十年的内战，最终以共产党将军队改编为国民革命军暂告一段落。1937年，国共两党开始第二次合作，一同抗日。1941年10月10日，梁漱溟在《光明报》上刊登了中国民主政团同盟的《成立宣言》和《对时局主张纲领》。在《成立宣言》中他认为当时中国的中心问题是国家的统一，要实现国家统一，“必须军队国家化，政治民主化”[12]。

1945年抗战胜利以后，人民不希望国家重现内战，因而存在很多军队国家化的呼声[註 1]。作为宪政的基本要素，军队国家化一直是信奉三民主义并致力于建设宪政国家的国民政府所无法回避的目标。实力尚为弱势的共产党出于统一战线的需要，也宣稱支持实现军队国家化。10月，国共两党最高领袖在重庆达成了双十协定，协定明确把军队国家化作为共同目标。1946年1月，国共两党及民主同盟在重庆召开了政治协商会议，中共代表周恩来作了关于军队国家化的报告[13]，该报告详细阐述了中国共产党关于军队国家化的观点。要点如下：第一，军队国家化与政治民主化应当同时进行。第二，军队属于人民。第三，关于军队国家化实现的若干步骤，其中包括“军党分开”，“军队不应属于党，应属于国家”，“过去是党国，不必再说，今后政府改组，就应把军党分开”[14]。中国民主同盟也与此同时提出了军队国家化的议案，明确要求“全国所有军队应即脱离任何党派关系，而归属于国家”。随后国民党，共产党及民主党派签署了《政治协商会议决议》，决议中《和平建国纲领》第三条即明定“确认蒋主席所倡导之政治民主化，军队国家化及党派平等合法，为达到和平建国必由之途径”，而决议案之军事问题案更明定“禁止一切党派在军队内有公开的或秘密的党团活动”。1946年2月，国共达成整军协定，计划将共军整编为国军，但因第二次国共内战爆发而未能执行。

1946年《中华民国宪法》重复了政协决议的内容，明确规定了军队国家化，军队超出政党的原则：「全國陸海空軍，須超出個人、地域及黨派關係以外，效忠國家，愛護人民。」（第一百三十八條）與「任何黨派及個人不得以武裝力量為政爭之工具。」（第一百三十九條）基于此，1947年国民政府作为看守政府进行行宪准备时，依照宪法规定与政协决议之军队国家化程序，废除了抗战时期设置的国防委员会，并将国军（此时其并非国民革命军简称）移交行政院国防部指挥。特别值得一提的是，1945年国民党即已取消了国军中的党务组织，虽然国民党中央委员仍有不少军人，但虽有党籍，却不做党的活动[15]。随后由于动员戡乱临时条款和台湾戒严的形势，国军在迁台后曾恢复国民党党务组织，但终在總統蔣經國解嚴，繼任的李登輝废止动戡之后彻底实现了军队国家化。

1949年，中国共产党在中国大陆建立了中华人民共和国。 自此，党拥有对军队的绝对领导权，即所謂黨指揮槍，军队国家化的提法成为“敌对势力全盘西化，分化中国”的手段，该说法至今仍未改变[16]。然而宪法非党法，在宪法层面上如何授权共产党越过国家机构直接占有国家供养的军队却难以入手。

起初，中国共产党在1954年制定第一部《中华人民共和国宪法》时规定了对全国人民代表大会负责的国家主席统帅全国武装力量，兼任国防委员会主席，这样将意味着党既无法直接越过国家机关，也无法成立一个军事委员会以国家名义领导军队。因此1954年宪法版本是中共执政以来的最接近军队国家化的宪法版本，但也是将中共直接领导军队的行为最大限度置于违宪状态的版本。为解决此违宪问题，在1975年和1978年重新制定宪法时，废除了国家主席的职务，并规定了“中国人民解放军和民兵是中国共产党领导的工农子弟兵”，“中华人民共和国武装力量由中国共产党中央委员会主席统率”。这种说法被質疑為混淆党政，公器党有，违背宪法原则，使得宪法成为了党规。

因此1982年宪法规定了新成立的中华人民共和国中央军事委员会领导全国武装力量，在名义上完成了公器公有的宪法原则。在操作上为确保党对军队的领导，该委员会与另外一个无法律地位的中央军事委员会即中国共产党中央军事委员会人员组成完全等同，使之具有了国家的名义而合乎宪法[17]，两者通常对外统称中央军委回避属性，以同时适应宪法与《中国共产党章程》[註 2]。因此，仅在名義上象徵军队国家化。

在中华人民共和国成立之前，共产党一直强调“完全赞成军队国家化，军队应变为国防军，只为国防服务，不为党派服务，党则全力办政治”，并要求国民党实行军队国家化。而实际上，即使在八路军和新四军中，共产党也利用层层的政治机构牢牢控制了军队，这些军队名义上属于中央政府，实际上则是绝对听命于共产党，並不完全服从中央政府调动。军队国家化的口号在共产党夺取政权后被完全拋弃。结束一党专政、实现军队国家化从共产党的革命口号转变为一种反革命的罪行。

实际上，和中国共产党的初期宣传不同，中国共产党从一开始就坚持党对军队的绝对领导，而不听从于除共产党一党专政以外的中国中央政府（如中华民国政府）。共產黨把軍隊對黨的忠誠至於首位，在忠於國家之上[18]。党指挥枪，或提出“用枪杆子巩固政权，捍卫社会主义江山”[19]，反对军队国家化[註 3][20][21]。

1982年，在落實軍隊國家化之前，立法委員若在立法院刪除國防部預算，國民黨黨籍委員可能不受提名，也有立法委員家中電話遭到恐嚇電話騷擾。[22]

軍政與軍令二元化指的是總統下令給參謀總長，參謀總長直接下命令於軍隊，但立法院無從監督軍令系統與軍隊；因此在國防法第8條規定「總統行使統帥權指揮軍隊，直接責成國防部長，由部長命令參謀總長指揮執行之」，參謀總長從總統的軍事幕僚長改變為國防部長麾下的軍事幕僚長（地位相當於國防部副部長），並且由行政體系最高民選首長：總統下達軍事命令給國防部長，國防部長再經由參謀總長下令於軍隊，此為文人（民意）領軍及軍政軍令一元（民意）化。[23]

1998年9月30日，唐飛空軍一級上將首次以參謀總長身份赴立法院國防委員會接受質詢，落實軍政與軍令一元化。

在立法委員的要求下，對李登輝前總統建言將軍隊中的五大信念「主義、領袖、國家、責任、榮譽」修改為三大信念「國家、責任、榮譽」，避免軍隊受單一主義或領袖影響，回歸「國家、責任、榮譽」三大信念的軍隊國家化基礎，這項轉換過程經歷李登輝總統時期、立法院通過國防法和國防部組織法二法以及陳水扁總統要求下終於在2007年國軍順利修改五大信念為三大信念，國軍依歸的是憲法第138條「全國陸海空軍，須超出個人、地域及黨派關係以外，效忠國家，愛護人民。」以及憲法第139條「任何黨派及個人不得以武裝力量為政爭工具」，貫徹中華民國國軍軍「軍隊國家化」與「行政中立」立場。[24][25][26]

軍隊國家化是台灣民主憲政的基礎，民主憲政也被視為國家唯一的生路。在李登輝總統任職期間，立法院於2000年1月15日三讀通過，並於2002年3月1日正式實施的「國防法」與「國防部組織法」二法確立了台灣軍隊國家化、軍政軍令一元化、文人領軍、聯戰機制的精神與方向。在2000年總統大選，中華民國在台灣首次政黨輪替時，中華民國國軍參謀總長湯曜明陸軍一級上將發表聲明，明確主張「國軍的立場與使命」服從民主政治選舉出的國家領袖與保衛國家安全等立場，被視為台灣軍隊國家化的實質確立。

立法院完成國防部組織法修訂，可以實質審查國防部預算，在軍隊內部管理上確立軍事將領的任期與輪調制度，讓軍隊人事超越黨派因素等改革，也是落實軍隊國家化的方法。[27]

在大部分国家，军队国家化被写入宪法，并成为信条；在少数国家例如中华人民共和国，朝鲜民主主义人民共和国，军队国家化议题仍然属于敏感话题。对于此问题，这些国家的政府和民间的观点存在分歧。

目前大多数国家的宪法和法律均对军队的管辖归属有直接或间接规定。有些国家的宪法明确规定了军人超出政治的原则，还有一些国家则仅就军队的管辖权进行规范。

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