铁路用地 (中华人民共和国)

位于北京羊坊店的铁道部第一住宅区

铁路部门在生产用地附近开辟建设职工生活居住区，既方便集中管理，在需要的时候能快速动员职工，又方便职工上下班通勤。铁路部门开辟的职工生活居住区土地亦属于铁路用地[32]，其建筑的管理由路局设立的房建段负责。除了供居住的住宅、单身宿舍、乘务员公寓外，较大规模的生活居住区（多数设在区段站及以上级别车站所在城市）还建有浴室、食堂、招待所、俱乐部乃至学校、医院等其他社会职能机构；较小规模的车站（如四、五等站）附近亦会设有小规模的住宅区供驻站职工居住[33]。由于这些铁路住宅、尤其是早期建设的铁路住宅主要随着铁路建设而推进，为短时间内安置大量职工，普遍存在“密度高、环境差、噪音大”等问题[34][35]、亦没有完善的物业服务。

上海铁路局近年在原新龙华站废弃站场新建的职工租赁房

1949年至1994年，铁路部门在全国各地共建设了总面积1亿多平方米、总居住面积5500万平方米的职工住房。在计划经济时代，这些住房会根据职工的级别、家庭人口分配，每月通过收取福利性质的租金（房改前全国平均每平米每月租金0.1元人民币，最低值0.04元、最高值0.17元）以补充职工低工资之不足并稳定职工队伍[36]，有“福利房”之称。即使经历1990年代的住房改革、铁路职工住房由原先的福利分配转为有偿分配[37]，以及铁路部门数次生产力布局调整，但因为铁路部门仍有大量闲置的铁路用地，铁路部门仍可以“职工保障房”、“集资房”的名义在自有的土地上兴建职工住房。根据《第一财经日报》引述原铁道部规范推进职工保障性住房建设工作检查组的一名人士的说法，铁道部各局自2009年开始、于十二五（2011-2015年）期间全国规划建设的职工保障房达到了“规模空前”的状态。“保障性住房”目前仍旧是铁路职工的隐形福利之一：铁路正式职工均可按先来后到的顺序申请、并以远低于市场价格得到住房[38]。包括铁路部门在内的央企在市场经济时代仍旧实行的职工保障房制度的行为也被一些人批评“不利于建立公平的福利制度”[39]。

乌鲁木齐铁路工人文化宫（2010年）

铁路系统在中华人民共和国建政初期因其地方的社会基础建设薄弱，为安置职工及其家属设立了多个服务部门，是为铁路部门在经营铁路运输的主业之余兼顾的辅业。久而久之便形成了包括文教卫生、生活后勤乃至公检法在内的小型社会。中国实施市场经济后，这些辅业单位的生产效率低、经营亏损、冗员较大等问题日益严重，因此铁路部门开始实施主辅分离改革[18]。

2000年铁道部对下辖的工程、建筑、机车、通号等公司移交至国资委；10所部所大学移交至教育部[18]；2003年11月26日铁道部又制定了《关于推进铁路主辅分离辅业改制和做好再就业工作的指导意见》，决定将中铁物资总公司、铁通公司、勘察设计院、铁路局所属38家设计施工企业移交国资委或国资委下属的相关企业；将路局所属铁路学校（幼儿园、中小学、中专）医院的人员编制及资产根据属地原则移交至地方政府[40]。截至2003年底，全路已移交中小学225所、幼儿园50所、医院13所，另有94所学校、39所医院于2004年完成办理移交手续[41]。

另外由铁路部门管理的30所疗养院在主辅分离改革中继续作为铁路多元经营的一部分，除继续服务铁路系统职工外还同时开发路外市场[42]。

上海市第十人民医院，曾命名为上海铁路局中心医院、沪宁铁路医院等

铁路医院随着铁路的铺设而建立。中国铁路与职工卫生挂钩源于1910年的东北鼠疫[43]，铁路卫生管理体制与铁路医疗体制的合二为一则源自1947年5月国民政府交通部颁布的《交通部各区铁路管理局医院组织规定》[44]。

计划经济时代，铁路医院属于“企业办社会”的产物，铁路部门和其他大型国营一样对职工及其家属实行劳保医疗制度。随着市场经济和医疗体制改革、劳保系统逐渐向属地医疗保险制度改革；尤其是SARS事件之后[45]，包括铁路卫生系统在内的企业医院管理上的弊端也逐渐显现[46]。2003年起，随着国有企业分离办社会职能工作的推进，铁路卫生系统开始改制，多数铁路医院建制移交给地方政府卫生部门或地方高校的医学院，从原先单一的患者收治向“医、教、研”一体化模式转换[47][48][49]。

广州市铁一中学，在转由广州市地方管理前称为“广铁一中”

铁路学校是为解决铁路职工子女教育问题而设立的学校。铁路学校的历史可追朔至1898年至1906年间，当时的东清铁路公司在东清铁路沿线多个城镇设立铁路学校，为修筑铁路的华人职工子女提供基础教育，1908年又在双城堡为通学不便的铁路职工子女修建寄宿制铁路学校——双城堡学校。当时除东清铁路外，还有南洋公司及唐山路矿两个公司设立铁路学校。北洋政府时期，交通部次长叶公绰鉴于铁路沿线员工就学难得情况，联合京汉、京奉、京绥、津浦四家铁路业者成立“铁路同人教育会”，在各地成立铁路学校，命名为“扶轮”，受铁路同人教育会和交通部/铁道部管辖。其中于1918年10月11日成立的天津扶轮中学是该协会创立的第一家“扶轮”中学[50]。

1949年中华人民共和国成立时，铁路系统共有205所小学、15所中学。铁路部门除了将在内战中受到破坏的铁路学校进行修复改造外，还根据党政中央基于地方教育设施不足的情况下做出的鼓励“企业、厂矿办学”的号召，陆续在既有和新建铁路线路沿线设立学校。至1985年全路共有997所铁路小学和593所铁路中学，在中国当时基础教育比较薄弱的情况下，铁路学校便达到了“普及九年义务制教育”的任务。1980年代末至1990年代，铁道部撤并了一些办学效益差的学校：至1999年，全路共有706所小学、504所中学[50]。

原属南昌铁路局的南昌铁路公安处和南昌铁路运输中级法院（2015年）

铁路公安负责维护车站、列车等铁路场所的治安秩序和铁路沿线的治安秩序[28]。

中华人民共和国仿照苏联与1950年代设置的包括铁路运输法院在内的多个专门法院，虽然曾在1960至1970年代因政治动荡而短暂废除，但又于1982年恢复设置，由路局管辖。《中华人民共和国最高人民法院公报》1990年第3期刊登的《关于对铁路运输法院经济纠纷案件管辖范围的规定》（下称《规定》）第十条规定了铁路运输法院对“违反铁路安全保护法律、法规，对铁路造成损害的侵权纠纷案件”具有管辖权[51]；1991年又在《最高人民法院关于对侵占铁路运输用地管辖问题的函》中明确了铁路法院可根据《规定》第十条对铁路运输用地发生的侵权纠纷案件具有管辖权[52]。在实际司法实践中，只要司法案件涉及铁路，铁路运输法院即有司法管辖权，引发法律界对铁路法院司法管辖权过大的担忧[53]。

2009年铁路公安系统率先开始改制，由铁道部转为公安部管辖，现有所有资产一并移交[54]。2012年铁路运输法院及检察院实行司法改革。此次改革除了将原铁路管辖的法院建制、人员编制依照属地管理原则移交至地方外，法院本身的建筑及法院资产亦一并移交地方政府[55]。对部分需要新建“两庭”（审判庭、人民法庭）和办公用房的法院，铁路部门支付了其房屋补偿款及土地补偿金[56]。

铁路用地的综合开发原先由于受到土地用途和土地使用区划的限制。根据土地出让制度规定，划拨用地不能直接进行商业物业及住宅开发。因此铁路部门利用新建站场进行综合开发或公共交通导向型开发（TOD），需要在地方政府国土部门、建设部门和规划部门共同支持下变更土地用途、补交地价或办理出让手续[9][10][60]。

铁道部于2013年改制后成立的中国铁路总公司为国家授权的投资机构，被授权在法律允许的范围内开展投资业务[61]。2013年8月，国务院向各级地方政府发布《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（下称33号文件）的第四条提出以“加大力度盘活铁路用地资源，鼓励土地综合开发利用”的方式为铁路建设融资：中国铁路总公司可采取授权经营方式配置其原铁路生产经营性划拨土地并对其盘活利用；同时鼓励对现有铁路建设用地的地上、地下空间进行综合开发。同时地方政府要支持铁路企业进行车站及线路用地一体规划：对于符合《划拨用地目录》的建设用地使用权可继续划拨，需要改变土地用途或向铁总以外的单位、个人转让的，应当依法办理出让手续[62]。2014年国务院发布的37号文件对现有铁路用地进行盘活开发和利用新建铁路站场实施土地综合开发的方式提出具体意见[10][31]。

中国铁路总公司的《铁路用地管理办法》指出各路局有权对其所有的履行开发利用和规划编制的职责，铁路用地规划应与当地土地利用总体规划和城市总体规划相协调，并纳入当地土地利用总体规划和城市总体规划[30]。

然而一篇在《中国国土资源报》刊登的文章指出，由于铁路用地历史上管理混乱，“未批先用”等违法现象，若铁路部门和地方政府的土地管理部门不解决好用地的权属和合法性问题，很难会有有效的铁路土地开发被落实；其次地方政府地方政府对于铁路土地的开发态度并不明朗，在土地开发过程中亦可能会就铁路用地的历史问题与铁路部门产生分歧和博弈，存在潜在的路地矛盾问题[7]。

在城乡规划中，城市规划区范围内铁路用地（线路、车站、枢纽以及其他有关设施）原被划为对外交通用地，2011年的新《城乡用地分类和代码表》将原标准被划为对外交通用地（T）的铁路客货运站纳入交通枢纽用地（S3），编组站和线路则被归入区域交通设施用地（H2）[63]。

利用既有铁路用地（站场和职工住宅）再开发的重庆沙坪坝站综合枢纽项目“龙湖光年”，作为补偿重庆政府将重庆西站附近9.9万平方米的土地出让给成都局集团[64]

2013年8月，国务院发布的33号文件提出“盘活利用其原铁路生产经营性划拨土地”，铁路部门可在保障运输安全的情况下挖掘利用既有铁路用地中的低效用地和废弃闲置用地进行再开发[31]。2014年发布的37号文件提出铁路运输企业依法取得的划拨铁路用地，因转让或改变用途的可依法采取协议方式办理用地手续[10]，与一般的存量建设用地再开发相比给予了更优惠的政策[7]。

铁路用地开发利用的途径主要包括地方政府收回土地使用权，利用铁路用地进行置换、转让、抵押、出租出借、作价出资入股、经营开发、建设生产生活设施（含货场迁建）等方式[30]；再开发方式根据低利用率铁路土地的特征，可包括商业服务业（位于城市中心的闲置土地）、城市景观（具有历史价值的废弃站场和线路设施的土地）、城市轨道交通（废弃线路）、工业仓储服务（偏远闲置站场）等几个方向[31]。

穗深城际铁路新塘南站TOD项目：凯达尔枢纽国际广场

2013年国务院第33号文发布后，中铁总非常重视，并要求新的客专设计都要进行商业开发方面的研究，尤其是铁路站场红线内外土地规划如何兼顾商业开发[60]。根据2014年发布的37号文件，铁路部门在新建线路车站站点旁取得至多50至100公顷的综合开发用地[58]。中铁总2016年发布关于土地综合开发的指示性文件，指出红线内的地产开发在新线路上报可研时便可明确具体开发方案，并将其预算纳入线路项目资金估算中[65]。发改委于2018年发表《关于推进高铁站周边区域合理开发建设的指导意见》，鼓励通过高铁车站推进周边区域开发建设以促进交通、产业、城镇融合发展[66]。

珠三角城际轨道等由地方投资的线路已率先通过“以地养路”的方式筹集资金。广东省政府于2012年发布的《关于完善珠三角城际轨道交通沿线土地综合开发机制的意见》将轨道交通沿线需要统筹规划开发的土地分为红线内开发用地和红线外开发备选用地，红线内用地归铁路建设部门所有[60]。

一些城市随着铁路用地的发展出现了独特的铁路社区。四川省成都市北部抚琴街道原为乱葬岗，随着铁路入川和成都铁路局、中铁二局、中铁二院、西南交大等铁路系统单位的建立，在该区块建立了成规模的铁路系统职工居住区铁路新村。由于这些单位建制相对独立，有独立的派出所、医院、学校、体育场馆等设施，使得铁路新村区块在成都当地市民口中有“铁半城”之称[67][68]。

一些铁路社区甚至出现了方言岛的现象。1940-1950年代，大量原属杭州机务段的浙江籍居民被调入上饶工作，在上饶老城区外的荒山花园塘建立了铁路新村。他们在铁路新村内部使用一种特殊的“上饶铁路话”，这种方言的音韵特征更接近与杭州话而非上饶话，属于一种新兴工业社区方言。由于这些铁路职工生活环境封闭，子女也在铁路学校接受教育，加上和上饶本地市民互相敌视的态度使得上饶铁路话几乎没有受到上饶话的同化影响[69][70]；1952年原衡阳铁路局南迁广州成立广州铁路局，在现梅花村街道、杨箕附近的共和墟建立职工宿舍以安置南下的铁路工人，是为共和村。共和村较为封闭的社会环境加上大量的湖南移民使得该社区内甚至出现了一种独特的混杂了粤语、湘语和普通话的铁路口音[71][72]。

铁路用地市场化前，铁路部门占用在许多城市大量用地。随着城市蔓延和房地产市场发展，造成土地供应紧张和价格上涨，使得这些无偿划拨地铁路、尤其是因铁路生产力调整后废弃的铁路用地无形中占据了土地资源，造成与地方政府的矛盾[1][73]；一些城市用地曾经以预留建设的名义划归给铁路，但由于铁路投资因国家财政困难而缩减，导致用地无法被使用，暂时借由地方政府和企业使用；且由于当时土地档案不善，这些用地在地方政企使用多年后甚至便被不再划为铁路用地，导致铁路部门利益受损；一些由其他相关单位使用的铁路用地、如军供站、邮电设施等则因体制变更而流失。一些位于农村地区的线路旁用地处于事实上被当地农民耕种的情况，铁路部门仅名义上持有土地，但无法进行管理[74]。

铁路部门被允许利用既有和新建线路用地资源进行地产开发后，亦就收益和红线方面与地方政府产生矛盾。铁路部门被允许利用车站周围原由地方政府管理的土地进行地产开发，且在铁路用地上的进行的商业活动在既有法律下有税务优惠，使得地方政府的土地财政在一定程度上受到损失。这些问题容易使得地方政府和铁路部门就铁路用地开发中的红线划分、TOD开发中的空间产权分割产生矛盾[60]。