2019年英國休閉議會爭議

2017年大選之後的6月13日，新一個國會會期正式展開。文翠珊領導的執政保守黨因為失去過半數，而在施政上處處遭受制肘。到2019年初，休閉國會的提議開始浮現，主因是國會會期長達近兩年，實屬罕見。2010年以前的會期一般在10月開始，翌年9月結束。提早大選則會令前一個會期縮短，之後的一個會期延長。2011年的定期國會法生效後，英國君主解散國會的權力被廢除，而會期一般定於五月開始[17]。2017年6月，政府宣布當其時的會期將會歷時兩年，容讓國會更仔細審議脫歐法案。另外英國脫歐後，歐盟法律將不再適用於英國，因此延長會期能夠給予足夠時間決定是否廢除或修訂部分法律[18]。2019年5月7日，17至19年度國會會期正式成為長期議會後的最長[17][lower-alpha 3]。

脫歐協議首次被國會否決後，政府打算第二次遞交協議進行表決。但負責解讀議事常規的《埃斯金·梅》一書則指出，若果國會已在實質的基礎上否決某事項的話，該事項則不能在同一會期中再動議[20]。因此，休閉議會的計劃首次浮現[21]。不過在2019年3月12日，下議院議長白高漢還是容許了第二次有意義表決，今次的同意率比上次高，但依然不過半數[22]。3月18日，白高漢表示第三次表決的脫歐協議議案必定不能與上兩次「實際上一樣」[23]，到3月27日再次告誡政府[24]。兩日後，下議院第三次表決脫歐協議，但今次沒有關乎英歐未來關係的「政治宣言」，最終都是被否決[15][25]。

與此同時，英國脫離歐洲聯盟的限期由2019年3月29日押後至4月12日。無協議脫歐的支持者建議透過休閉議會，確保英國能預期脫歐，而毋須國會批准協議、或尋求延長脫歐限期、或撤銷引用里斯本條約第50條。休會也會避免針對政府的不信任動議和提前大選動議。傳言越滾越熾熱，促使國會先是表決反對無協議脫歐，反對派議員繼而奪取立法議程的控制權，及後又通過俗稱「顧利氏議案」的2019年歐洲聯盟（脫離）法令，命令政府要尋求延長脫歐談判期。歐盟高峰會之後同意再押後脫歐至2019年10月31日，歐洲議會的英國選區選舉也不得不繼續進行[15]。

保守黨在歐洲議會選舉中慘敗，排在脫歐黨、自由民主黨、工黨和綠黨之後的第五位[26]。及後文翠珊推動第四次表決脫歐協議，今次包括第二次脫歐公投計劃，但黨內倒戈浪潮還要更激烈，逼使她在5月24日宣布請辭，七月選出新任保守黨黨魁[27]。在此交接期期間，在野黨議員質疑新任首相會否用休會技倆，來減少議會審議脫歐政策的時間，其中一個保守黨黨魁候選人藍韜文拒絕排除其可能性[28]。白高漢回應指「國會不會在此重要議題的決策過程中心階段撤離」[29]，他補充道「聲明已說得極其明顯而毋須再解釋」[30]，對於要說得這麼清楚感到沮喪[15]。

鮮明反對當前脫歐協議的鮑里斯·強森在2019年7月23日當選保守黨黨魁，翌日問鼎相位[31]。他提出英國必須要在10月31日離開歐盟的「不脫歐毋寧死」戰略，競選團隊認為休閉議會是達致目標的其中一個可行方案[32]。但在他就任前，反對派議員率先在7月18日通過2019年北愛爾蘭（組成行政委員會等）法令，由於法令要求政府向國會提交報告，而國會就算休會也需要就報告進行辯論，因此下令10月下旬休會實際上變得不可能[33]。7月25日，曾在擔任後座議員期間暗示可能會休會的新任下議院領袖李思銘，表示政府視具政治目的的休閉議會為「古舊機制」。作為新政府的一員，他需履行內閣集體負責制，他因而認為政府不會動用休會制度[34]。

國會暑假循例休會期間，外界認為休閉議會仍然有機會出現。白高漢在愛丁堡國際藝穗節期間表示「會用盡最後一口氣」阻止國會被關閉，強調國會召開會議和辯論議題的權利是不容侵犯[35]。8月27日，超過150名跨黨派反對派議員簽署《教堂大樓宣言》，承諾會「採取一切必要行動」阻止休會[36]。反對派議員又提出在政黨秋季大會召開會議，2019年的大會季節由9月14日的自民黨大會開始，至10月2日的保守黨大會結束收結[37]。

9月3日，國會暑假後復會。反對無協議脫歐的保守黨議員利凱輝緊急動議尋求押後脫歐至10月31日之後。議案又容許後座議員控制翌日的立法議程，期望在當日內通過有關脫歐的國會法令，議案在21名保守黨議員倒戈支持下獲通過。該廿一人亦因此被驅逐出黨，加上保守黨的李菲臘叛投自民黨，鮑里斯·強森政府僅僅在復會後第二日就失去有效多數，意味施政近乎會被癱瘓[43]。英廷及後在上議院發動拉布，阻止法令在休會前獲通過，但最終放棄，而法令在9月6日獲上議院同意[44]，三日後御准生效[45]。

縱然法令成法後，首相仍然強調會帶領英國在10月31日離開歐盟，外界質疑他的言論形同藐視法庭，有機會被革職甚至淪為階下囚[46]。政府又先後在9月6號和9號兩度試圖提前大選但都不果，在野黨指責提前大選等同阻撓國會審案和讓無協議脫歐得以成事，與休閉議會無異[47][48]。9月9日，下議院以311對302票通過恭請聖訓，下令政府在48小時內交出首相府內所有與休會有關的通訊文件，以及預備硬脫歐的黃鵐行動的一切檔案[49]。西敏宮之後也辯論兩項網上請願，分別是獲得10萬個簽名的支持休會聯署，以及收集到170萬個簽名的反對休會請願[50]。白高漢同日宣布辭任下議院議長，10月31日生效。當時有傳保守黨將違背慣例，派人在下屆大選挑戰其議席。辭呈觸發議長選舉，但由於政府不過半數而難以選出較為對政府友善的繼任人[51]。

9月10日凌晨1點多，黑杖傳令女官莎拉·嘉拉格進入下議院議事廳，通知庶民議員到貴族院出席休會典禮。現場的在野黨議員隨即不滿起哄，部分更高舉「被滅聲」標語和包圍議長。白高漢在席上稱是次休會程序是非普通的「行政命令」，但自己需做好本份，及後前赴上院。保守黨議員緊隨其後離開時，遭到在野黨派議員報以噓聲和大喊「你真可恥」。反對派的上下議員均杯葛休會典禮，其中包括身兼樞密院成員的影子上議院領袖巴兆敦的施安琪女男爵和上議院自民黨黨團領袖廖禮卓勳爵，令到典禮只有三名而非五名樞密院成員現身，同場也只有16名上議員（13名保守黨籍、2名中立、1名靈職）。休會典禮歷時數分鐘，白高漢獨自返回下議院議事廳時，獲得在野黨議員歡呼。他宣讀休會通知後，國會正式休會[52]，為長達341日的國會會期正式畫上句號[53]。2017-2019會期內共計有52項法案通過成法，包括8項與脫歐相關、6項預算法案、9項與北愛爾蘭行政委員會倒台有關[53][lower-alpha 4]。3項法案得以延續至下個會期審議，但涉及貿易[lower-alpha 5]、漁業、虐畜、離婚、家庭暴力等12項法案則要中止審議程序[56]。休會亦取消原定在9月11日舉行的首相及聯絡委員會委員會面[57]。

• 樞密院國會特派專員
• 
  廖禮卓勳爵
  （自民黨，杯葛）
• 
  范敖林勳爵
  （上議院議長，無黨籍）
• 
  寶園的歐樂怡女男爵
  （上議院領袖，保守黨）
• 
  紀黑德的賀德偉勳爵 QC
  （中立議員召集人，無黨籍）
• 
  巴兆敦的施安琪女男爵
  （影子上議院領袖，工黨，杯葛）

9月12日黃昏，政府在「恭請聖訓」限期前公開黃鵐行動文件摘要，但未有發表所有文件或與休會有關的通訊文件，辯稱是要保護公務員享有的私隱合法權[75]。外界質疑政府拒絕依從具法律效力的動議，有機會觸犯藐視國會罪行，而且並非第一次[75]。在2018年12月，文翠珊政府拒絕公開與脫歐協議相關的全數法律顧問，促使國會通過修例，令法律專業特權不再是藐視罪的辯護理由[76]。

政府公開的部分黃鵐行動文件談及無協議脫歐有機會打斷食物、燃料和藥物的供應，反對派因而要求馬上復會商討文件內容[77]。另外，鮑里斯·強森否認蘇格蘭民事高院的說法，指英格蘭高院的判決證明自己沒有瞞騙和誤導女王[78]。曾在保守黨政府任職律政司的葛偉富 QC MP 認為，一旦最高法院裁定英廷誤導女王，那就代表君臣關係遭受「十分嚴重」的破壞，而鮑里斯·強森將需要馬上請辭[79]。9月15日，《星期日郵報》報導指甘明思在首相特別顧問會議上建議，一旦最高法院裁定休會不法，政府可頒令第二度休會。首相辦公室以「明顯是個笑話」回應有關傳聞[80]。

9月15日，威爾斯黨黨魁亞當·派思認為，若然政府在最高法院敗訴後鮑里斯·強森堅拒請辭，國會應當彈劾其[81]。下議院威爾斯黨黨團領袖利絲·薩維·羅拔士則指，若政府拒絕延長脫歐談判期或拒絕與他黨協商爭取支持，首相也應當被彈劾[82]。彈劾程序久未動用，亦未曾有閣員和首相因而下台[lower-alpha 7]。迄今最後一位被彈劾的是1806年的亨利·登打士，第一代美怡維子爵；最近一次發動彈劾是在2004年，派思和另外10名下議員動議彈劾時任首相貝理雅[84]，當時是反對派前座議員的鮑里斯·強森也有明確支持彈劾動議，更在《每日电讯报》撰文指控貝理雅「藐視國會和公眾」[81]。被彈劾的人士會被下議院拘捕和檢控，在上議院進行審訊，被定罪的將無權被特赦[84]。

蘇格蘭民事高院上訴庭頒下判決後，數名反對派國會議員回到下議院議事廳。曾在包圍白高漢期間自拍的議員則發文回應判決[90]。白高漢在學院綠地宣布國會將在翌日（9月25日）早上11點半復會，他表示當日不會舉行每週首相答問環節，但會批准急切質詢和緊急動議[91]。

復會後的白高漢在席上歡迎議員復工，並告知他們下議院議事錄已刪去開幕大典日程，並將「休閉議會」改為「休會待續」，以符合最高法院的裁決。在休會典禮期間表明獲御准的「議會大樓（修復及翻新）法令」也要再次表明[92]。首項的辯論是車麗的急切質詢，她呼籲律政司公開給予鮑里斯·強森的休會法律意見，以免他成為代罪羔羊，郝思賢回應時指他的意見都是真誠的。最高法院頒下終極判詞後，多名保守黨下議員都批評司法不再獨立，其中李思銘更形容法庭策劃「憲制政變」，但郝思賢一直與這些言論保持距離[93]。

英國最高法院有判決時，首相鮑里斯·強森正身處紐約市的聯合國大會，準備在當地時間9月25日早上發表講話。首相表示政府雖然不同意最高法院的判決，不過仍然會遵從其，亦不會尋求阻止國會復會，但拒絕排除第二次休會的可能性。堅拒請辭的鮑里斯·強森改為在24號下午發表聯大講話，之後提早返國，預備出席翌日的復會會議[94]。

復會前夕，反對派猛烈抨擊政府和首相。身處白禮頓工黨黨大會的反對黨領袖郝爾彬邀請鮑里斯·強森「考慮他的去向，成為任期最短的首相」；蘇民黨黨魁施雅晴要求首相掛冠，若非則國會應動議不信任政府議案；自民黨黨魁施詠淳批評鮑里斯·強森「並不適合擔任首相」；脫歐黨黨魁法拉奇形容休閉議會是「最錯的政治決定」，呼籲鮑里斯·強森解僱建議休會的甘明思[95]。

9月25日下午，鮑里斯·強森在國會發表復會後首次演說。他認為最高法院「在國家身陷巨大爭議期間宣判一個政治問題是錯誤的」，重申需要提前大選，並歡迎其他黨派動議不信任他的議案。當被問及會否明確排除第二次休閉議會時，鮑里斯·強森再度拒絕。他又強調不會依從他形容為「投降草案」的彭氏法令，不會按法例尋求延長第50條[96][97]。

的強硬態度引起新一波的反對浪潮，在野黨派形容他的詞鋒極具煽動性。工黨的薛寶拉以已故黨友為例，表示很多人每日都收到死亡恐嚇和侮辱，而且用詞經常是鮑里斯·強森提過的「投降」和「出賣」等，呼籲首相以身作則注意言行[98]。首相卻不以為然，回應稱「一生之中從沒聽過如此多的謊話」，結果引起一片譁然、「可恥」聲此起彼落。承繼葛絲議席的翠絲·布禮彬再呼籲首相慎言，但對方拒絕，甚至表示悼念亡者的最佳方法就是「完成脫歐」，激發議事廳內更多憤怒[99]。

9月26日，白高漢表示正考慮下議院院父和院母祁淦禮和夏雅雯提出舉行議長會議的建議，討論當代英國政治文化缺乏穩重端莊的情況，議長又斥責昨晚的議會辯論環節是他當選議員22年來最惡劣的一次[100]。數小時過後，伯明翰逸德利選區工黨議員捷絲·菲臘士表示，她的議辦外一名男子涉嫌擾亂公共秩序被捕，據報他指控菲臘士是法西斯主義分子，又試圖闖入辦公室[101]。鮑里斯·強森接受英國廣播公司訪問時，反對任何暴力行為和威脅，不過拒絕為議會中的激烈措施致歉[102]。

同日，政府提出保守黨舉行三日黨大會期間下議院休假，但以289票對306票否決，成為鮑里斯·強森政府上台後連續第七次的下議院落敗，且未曾贏過一次。由於黨大會與國會會議同期舉行，政府只好在該段期間安排一些不太爭議的法案，包括原定在10月2日辯論，獲跨黨派支持的家庭暴力法案[103]。另外，首相答問環節亦與保守黨黨魁重點演說撞時間，因此改由首席大臣藍韜文代行，反對派則由影子內政大臣艾德雅代表，成為首位站在公文箱前出席詢揆環節的黑人議員[104][105]。

10月2日，政府宣布新一次休閉議會的計劃，介乎10月8日至14日，為期六日。是次休會令鮑里斯·強森將連續第三個星期缺席週三的詢揆環節。雖然他拜相後僅現身9月4日的首相答問環節，但他已回應累計超過8小時的臨時大臣聲明質詢[106][107]。第二次休會典禮在10月8日晚上8點舉行，30名下議員跟隨黑杖傳令女官莎拉·嘉拉格到上議院，期間沒有示威。對比上次的休會典禮，兩位上議院反對派領袖亦有現身，但賀德偉勳爵已卸任中立議員召集人，因而由接替他的澤曙勳爵出席[108]。

後來政府成功提前大選至同年12月舉行，保守黨的政黨宣言指出新政府將會檢視國會與法院之間的憲政關係和皇家特權的功能[109][110]。保守黨最終取得80席優勢，終於組成多數派政府[111]。

英國在有協議下於2020年1月31日正式脫離歐盟，及後進入過渡期[112]。鮑里斯·強森希望在此期間再達成雙邊協議，英方談判代表為蘭開斯特公爵領地事務大臣高文浩和大衛·霍薛[113]。COVID-19瘟疫期間，多個反對黨都呼籲政府延長談判期，當中包括蘇民黨的柏家輝、自民黨的戴宏爵士、威爾斯黨的利絲·薩維·羅拔士、社民工黨的哥林·伊士活、綠黨的卡露麗·盧卡斯和聯盟黨的史提芬·法利[114]，而歐盟首席談判代表·巴尼耶表示歐盟對此持開放態度，但指要得到鮑里斯·強森政府同意[115]。

• Joanna Cherry QC MP and Others for Judicial Review [2019] CSOH 68 (2019-08-30)
• Joanna Cherry QC MP and Others for Judicial Review [2019] CSOH 70 (2019-09-04)
• Reclaiming motion by Joanna Cherry QC MP and Others Against the Advocate General [2019] CSIH 49 (2019-09-11)
• R (on the application of Miller) v The Prime Minister [2019] EWHC 2381 (QB) (2019-09-11)
• Raymond McCord, JR83 and Jamie Waring's Applications v The Prime Minister and others [2019] NIHC 78 (QB) (2019-09-12)
• R (on the application of Miller) v The Prime Minister; Cherry and Others v Advocate General for Scotland [2019] UKSC 41 (2019-09-24)